Introdução
A mensagem central da teoria da escolha pública é que se a política gera resultados indesejáveis, é melhor examinarmos as regras do que discutirmos políticas diferentes, ou até mesmo a eleição de outros representantes. Muito bem. Porém, aqueles dentre nós que defendem essa mensagem têm relutado bastante em formular propostas de mudanças constitucionais. Sendo assim, senti-me desafiado ao ser convidado pelo editor para propor três emendas específicas.
O que há de errado com o status quo? E em qualquer lista que cada um de nós possa fazer, quais dos resultados observados têm mais possibilidade de melhorar com mudanças nas leis?
A irresponsabilidade fiscal nos encara de frente e exige ser corrigida. O desprezo quase completo por qualquer pretensão de generalidade na distribuição dos amplos benefícios estatais, unido à crescente manipulação da estrutura tributária, só pode ser revertido por meio de uma proibição constitucional da discriminação. As leis existentes, na forma como têm sido interpretadas, não têm obtido sucesso na garantia da liberdade natural dos cidadãos de participar de trocas voluntárias entre si, dentro de uma jurisdição política, ou com outros que vivem além das fronteiras nacionais.
Responsabilidade Fiscal
Os líderes políticos do legislativo e do executivo, com o apoio da população, agem como se fosse possível gastar sem cobrar tributos. Na realidade, agem como se o fisco oferecesse o equivalente político de um moto-contínuo. Essa libertinagem fiscal tem origem em diversas fontes: a história institucional, a estupidez keynesiana, os exageros da oferta e, finalmente, a própria lógica da ação coletiva que alimenta a ilusão humana de se obter algo em troca de nada, especialmente em meio às pressões naturais do eleitorado na democracia representativa.
O século XX testemunhou diversos aumentos no tamanho do governo em todos os níveis, mas que, nos Estados Unidos, se concentraram no nível federal. A estrutura do poder político acelerou seu crescimento. O congresso percebeu que poderia aumentar os programas de gastos públicos independentemente da adoção dos impostos necessários para financiá-los. Além disso, o próprio processo de gastos foi eficientemente descentralizado através da delegação de autoridade a comitês, cujos membros eram invariavelmente sensíveis à influência dos grupos de interesse. Os esforços esporádicos de se reformar a estrutura de decisão orçamentária foram mal sucedidos.
As idéias têm conseqüências. A herança dos orçamentos deficitários pode ser reconstituída, em parte, a partir da teoria econômica keynesiana, hoje desacreditada, que dominou a academia no meio do século passado e influenciou as idéias políticas a partir dos anos 1960. A resposta keynesiana à Grande Depressão desprezava a relevância monetária, causal e corretiva, e enfatizava a expansão orçamentária através do débito financeiro, minimizada pela bizarra negação da própria existência do débito. Os políticos ficaram satisfeitos com essa lógica e apressaram-se a expandir os gastos governamentais.
Na medida em que as preocupações com o crescimento dos débitos emergiam no fim dos anos 1970 e início dos anos 1980, perdíamos oportunidades de apresentar uma emenda constitucional em favor do equilíbrio orçamentário. Em parte, esse fracasso aconteceu pela distração do governo Reagan com os argumentos da oferta, que deixaram as preocupações com o déficit em segundo plano. Os cortes de Reagan nas percentagens de tributação certamente prepararam o terreno para o crescimento econômico, que durante os anos 1990 obscureceram a libertinagem fiscal naturais às instituições e atitudes da época.
A responsabilidade fiscal voltou ao centro das atenções nas discussões públicas no início de 2000, quando as respostas ao terrorismo e aos desastres naturais se somaram às tendências normais à expansão dos gastos públicos. A urgência de uma reforma é exacerbada pelo reconhecimento de que os bancos centrais asiáticos são cada vez mais credores.
Uma emenda constitucional teria a seguinte forma: em sua resolução orçamentária final, o congresso deveria restringir a estimativa dos gastos aos limites impostos pela arrecadação tributária prevista. Essa condição poderia ser revogada apenas através da aprovação individual dada por três quartos da Câmara dos Deputados e do Senado. Essa exceção permitiria o déficit nos gastos federais em situações que fossem realmente extraordinárias (grandes guerras, desastres naturais), uma exceção reconhecida pela economia governamental clássica.
Uma emenda constitucional desse tipo exerceria um grande impacto sobre as atitudes em todo o mundo. Uma ação como essa iria, por si, diminuir as chances de o dólar perder sua posição como moeda de reserva internacional. A adoção da responsabilidade fiscal pelos Estados Unidos, tanto de fato como na aparência, é imperativa. Uma emenda específica à constituição nos ofereceria os meios de dizer ao mundo que colocamos a nossa casa fiscal em ordem.
Em busca de uma política não discriminatória
Em uma entrevista gravada em 1978, F. A. Hayek afirmou que deveria haver uma emenda constitucional que dissesse: “o congresso não deve promulgar lei alguma que autorize o governo a tomar quaisquer medidas discriminatórias de coerção.” Ele completou dizendo que, com uma emenda como essa, todos os outros direitos seriam desnecessários. O princípio é o da generalidade, que há muito tempo é aceito como um elemento central no Estado de Direito. A proposta de Hayek equivaleria a uma extensão da tradição legal da ordem civil ocidental aos trabalhos da política comum.
O princípio como tal pode ser amplamente compreendido e aceito como uma instrução normativa apropriada. Entretanto, pode ser difícil a incorporação da não-discriminação a uma cláusula constitucional que promoveria interpretações judiciais divergentes no futuro. Qualquer cláusula específica seria parecida com a cláusula de proteção igualitária que tem sido interpretada de maneiras que vão bem além de seu significado inicial. Apesar disso, poucos diriam que a Constituição melhoraria com a completa eliminação da Cláusula de Proteção Igualitária.
Por que a política democrática, em sua forma ideal ou na prática, deve ser diferente da lei, estando ela também em sua forma ideal ou prática? Por que a discriminação na ação política é permitida constitucionalmente enquanto a discriminação é proibida por lei?
Em parte, a resposta está na história política e constitucional dos Estados Unidos, durante a qual a atividade do governo federal se expandiu além do imaginado por seus fundadores. Aqueles que prepararam os primeiros documentos reconheciam os perigos do tratamento discriminatório dado à parte tributada na questão fiscal. A cláusula da uniformidade tem sido interpretada de maneiras variadas ao longo dos anos, mas ela se mostrou forte o suficiente para requerer uma emenda que tornasse a imposição de um imposto de renda progressivo constitucionalmente aceitável.
Surpreendentemente, o lado dos gastos dessa conta tem sido ignorado, e a história fiscal é caracterizada pela indistinção entre programas que, pelo menos a princípio, visavam a beneficiar os cidadãos da sociedade em geral e aqueles que são explicitamente desenvolvidos em benefício dos membros de determinados grupos.
Argumentos sobre as suas aplicações podem surgir, mesmo entre aqueles que apóiam, em princípio, a norma da generalidade. No entanto, não devemos permitir que esses argumentos enfraqueçam a força persuasiva da finalidade não-discriminatória, na compreensão pública e cívica da maior justificativa para a ação coletiva. A estrutura americana não sobreviverá se a “política democrática” passar a ser interpretada como um conflito aberto entre partidos e grupos que buscam favorecer os seus próprios interesses.
Apesar da formulação específica de uma emenda contra a discriminação, ainda haverá espaço para a discórdia em relação à sua aplicação. Essa emenda não requereria uma mudança na décima sexta emenda, já que a sua aplicação permite apenas a cobrança de impostos sobre a renda e não estipula uma taxa. Porém, uma emenda contra a discriminação poderia fornecer uma base para a substituição da complexa estrutura tributária por uma alíquota tributária uniforme, a ser imposta sobre qualquer renda, sem exceções, deduções, créditos ou qualquer outro tratamento especial. Na parte relativa aos gastos no orçamento, a norma da generalidade exigiria que os programas de benefícios fossem ampliados a todos os membros da sociedade. Se os programas incluírem a transferência de dinheiro, o padrão da generalidade determinaria pagamentos iguais por pessoa a todos os cidadãos – também conhecidos como demogrants.
Mas e os programas que claramente discriminam grupos, tendo por base algum critério, mas que supostamente são legitimados por um apelo ao “interesse público”? Nesse caso, uma resposta parcial pode se referir à generalidade dos critérios de qualificação. Por exemplo, um gasto com pensões ou assistência médica para os idosos, financiado pelos impostos, pode ser considerado não-discriminatório, já que todos os cidadãos se tornarão igualmente elegíveis quando passarem a ter a idade exigida. Todas as pessoas envelhecem e a idade não está sujeita à manipulação comportamental. Questões mais difíceis surgirão, como no caso dos programas de benefícios direcionados de uma forma diferente para os membros de alguns grupos, benefícios que poderiam parecer justificáveis na questão do interesse público, mas que não podem, por sua natureza, ser interpretados como gerais, como por exemplo a assistência aos cegos, surdos e deficientes. Todos esses programas estão sujeitos a alguma manipulação comportamental. Nenhuma linha imutável pode ser implementada aqui, e a violação visível de qualquer padrão de generalidade deve ser considerada em relação a uma interpretação expressiva da extensão do interesse público envolvido.
O que está pelo menos em princípio fora de questão são todos os programas voltados para pessoas classificadas por sua identificação com uma etnia, localização, profissão ou atividade. Independentemente de como uma emenda não-discriminatória vier a ser finalmente formulada, ainda permanecerão questões relevantes de interpretação. Porém, como é o caso da cláusula de proteção igualitária, certamente seria melhor ter uma cláusula não-discriminatória no próprio documento constitucional do que ignorar a violação descarada e contínua da norma da generalidade nas atividades políticas majoritárias. No fim das contas, as constituições são realmente restritivas, mesmo quando sujeitas à evasão e à má interpretação.
A liberdade natural
Nenhuma das duas mudanças constitucionais discutidas anteriormente – voltadas para a correção da irresponsabilidade fiscal e da discriminação política – nos protegerá contra as pressões contínuas em favor do crescimento do governo. O estado de bem-estar social poderia permanecer entre nós, talvez demandando uma parcela ainda maior do que é produzido. A terceira proposta a ser discutida aqui pode agir mais diretamente sobre o aumento da atividade governamental, embora esses aumentos fossem, por si, perder apoio público caso fossem mantidos dentro dos limites das duas primeiras emendas.
A construção madisoniana é danificada por sua autorização da regulamentação governamental por meio da – amplamente mal utilizada – cláusula comercial. A autorização deveria ser restrita ao impedimento das interferências sobre as trocas voluntárias e não deveria ser estendida à proibição, ou a determinação coercitiva dos termos, dessas trocas. Como também não deveria haver nenhuma diferenciação entre as trocas realizadas na economia doméstica e aquelas efetuadas com outros, que se localizam fora da jurisdição política. A Constituição mostrou-se eficiente na garantia de que o grande mercado americano estivesse aberto dentro de suas fronteiras nacionais; mas não tem funcionado para garantir a liberdade comercial além desses limites.
A compreensão geral, inclusive sobre a prática judiciária, deve encarnar o reconhecimento de que a limitação da intrusão governamental na operação dos mercados, embora imponha sobre o governo a obrigação de evitar interferências sobre as trocas voluntárias não equivale, de forma alguma, à constitucionalização de uma teoria econômica em particular, como às vezes alegam. Essa condição é um pouco mais do que um reconhecimento explícito de que as pessoas possuem a liberdade natural de fazer e desfazer acordos, sem se preocupar com restrições impostas coletivamente.
As duas primeiras propostas podem ter grande apelo, já que podem ser interpretadas como correções dos desvios dos padrões normativos aceitáveis. A terceira proposta tratada aqui é dramaticamente diferente porque a sua imposição, até como um princípio, exige que repensemos a suposição bicentenária segundo a qual uma ação governamental é preferível às geradas pelos mercados. A propensão que eleva a ação coletiva à sua imagem idealizada enquanto ignora a realidade de sua operação deve ser exorcizada, e especialmente na medida em que essa tendência passa a dominar a interpretação legal, após a usurpação dos limites constitucionais na era Roosevelt.
Medidas em relação à sua potencial implementação, as três propostas estariam dispostas em ordem crescente de dificuldade. Um orçamento equilibrado tem possibilidades razoáveis de ser adotado. A proibição constitucional da discriminação política é aceitável em princípio. No entanto, até mesmo os liberais mais radicais podem se enervar com um impedimento constitucional à autoridade regulatória do governo.
É nesse ponto que as lições da teoria da escolha pública ainda estão por penetrar na consciência da população. A mudança de perspectiva exige que o fracasso do governo em suas atividades regulatórias seja posto em comparação com os argumentos a respeito das falhas de mercado, propagados por aqueles que idealizam a ação coletiva. A emenda proposta concederia ao governo autoridade para evitar interferências sobre a liberdade natural das trocas voluntárias, embora não permita a sua intrusão no comportamento do mercado privado. Certamente, essa idéia é revolucionária, mesmo no clima de discussão pós-socialista, porém, o debate pode seguir apenas se as alternativas forem vistas da forma que realmente são. O “Estado regulatório” não funcionou. O abandono de sua legitimidade constitucional nos oferece um ponto de partida para um diálogo construtivo.
Conclusão
Em alguns aspectos, as três propostas para mudança constitucional são internamente redundantes. A aplicação eficiente de qualquer uma delas contribuiria muito para a satisfação da necessidade de implementação das outras. Nesse sentido, talvez o apelo hayekiano em favor da não-discriminação política pareça ser o mais inclusivo. Uma lei como essa poderia ser interpretada como se proibisse o financiamento de gastos públicos comuns através do endividamento e, também, a regulamentação invasiva do comércio acontece apenas porque a discriminação é permitida. Se toda ação governamental estivesse acordo com a norma da generalidade, quantas regulamentações ainda existiriam?
Como já apontamos, as três mudanças básicas não iriam, por si, nos dar garantias contra um setor governamental gigante como o Leviatã. As propostas são mais processuais do que substantivas. Elas não evitariam que os eleitores, através do processo democrático normal, optassem pela adoção de uma carga tributária suficiente para financiar um orçamento imenso que englobe benefícios generalizados. Talvez, a cultura da dependência esteja tão arraigada nas atitudes da população que faz com que um estado do bem estar social, grande e pouco produtivo, ainda permaneça vivo. No entanto, deve-se fazer esse teste antes que surjam propostas que reflitam o abandono da fé democrática fundamental.
Em suas instruções iniciais, o editor traçou o limite de três propostas de mudanças constitucionais. Esse limite não permitiu a discussão da constituição monetária como um suplemento e possível substituto para as restrições fiscais. Também não foi possível explorar as mudanças constitucionais que passaram a ser imperativas com a emergência do terrorismo, seja possibilitando uma prevenção eficiente ou controlando os possíveis abusos de autoridade.
